新朝官制

新朝官制是中國新朝的官制。由於新朝正值王莽改制，而官制亦為改制重點，故新朝官制多變，官名及職責也十分複雜。新朝官制上承西漢官制，下启东汉官制，故欲了解该朝官制，必先对两汉官制有所了解。对于一些基本官职及相关知识，请见西漢官制及东汉官制。玆依序擇要介紹如下。

西漢末年的官制改革

新朝的官制上承西漢。自西漢居攝年間起，王莽便開始推行改制。而官制也相應發生變化。比如居攝元年（6年）正月，“置柱下五史，秩如御史，聽政事，侍旁記疏言行。”此為中低級官員的變化。

又如，居攝元年（6年）三月己丑，立宣帝玄孫嬰為皇太子，號曰孺子。以王舜為太傅左輔，甄豐為太阿右拂，甄邯為太保後承。又置四少，秩皆二千石。其中太阿一官為始創，可參見西漢太傅、太師、太保、太阿列表。此為高級官員的變化。

始建國年間的官制改革

新朝建立后，始建國元年正月朔，王莽建立了一整套建立在原西漢官制基礎上的新的官制。其重點是十一公、九卿、二十七大夫、八十一元士。中央官制由此發生重大變革，而地方官制變化不大。

中央官制改革

十一公

公是新朝所奉五等爵中的最高一等爵位，故與下文提到的卿、大夫、元士的性質不同。“十一公”是新朝初年所封的十一位高官，按官職來説，包括四輔、三公、四將。新朝始建國元年正月朔（9年），王莽按照哀章所獻金匱内記錄的姓名立十一公。其中“四輔，位上公。”十一公列表如下：

分類	新朝爵位	新朝官職	姓名	原封漢朝爵位	原任漢朝官職
四輔	安新公	太師	王舜	安陽侯	太傅、左輔、驃騎將軍
	就新公	太傅	平晏	就德侯	大司徒
	嘉新公	國師	劉歆	紅休侯	少阿、羲和、京兆尹
	美新公	國將	哀章
三公	承新公	大司馬	甄邯	承陽侯	太保、後承
	章新公	大司徒	王尋	丕進侯
	隆新公	大司空	王邑	成都侯	步兵將軍
四將	廣新公	更始將軍	甄豐	廣陽侯	大阿、右拂、大司空、衞將軍
	奉新公	衞將軍	王興
	成新公	立國將軍	孫建	成武侯	輕車將軍
	崇新公	前將軍	王盛

這十一公中，“王興者，故城門令史。王盛者，賣餅。莽案符命求得此姓名十餘人，兩人容貌應卜相，徑從布衣登用，以視神焉。”“餘皆拜為郎。是日，封拜卿大夫、侍中、尚書官凡數百人。諸劉為郡守，皆徙為諫大夫。”

對於新封的四輔、三公所司職責，王莽在所發策命中稱：

日月星辰	嶽	職位	典	煒	考
歲星司肅	東嶽	太師	典致時雨	青煒登平	考景以晷
熒惑司悊	南嶽	太傅	典致時奧	赤煒頌平	考聲以律
太白司艾	西嶽	國師	典致時陽	白煒象平	考量以銓
辰星司謀	北嶽	國將	典致時寒	玄煒和平	考星以漏
月刑元股左		司馬	典致武應		考方法矩。主司天文，欽若昊天，敬授民時，力來農事，以豐年穀。
日德元厷右		司徒	典致文瑞		考圜合規。主司人道，五敎是輔，帥民承上，宣美風俗，五品乃訓。
斗平元心中		司空	典致物圖		考度以繩。主司地里，平治水土，掌名山川，衆殖鳥獸，蕃茂草木。

四將中的更始將軍僅在一年之後便為寧始將軍所代。始建國二年（10年），更始將軍甄豐因符命案自殺，故“以初睦侯姚恂為寧始將軍”，而已自殺的甄豐的更始將軍一職則無人接替。天鳳六年（19年）春，“莽見盜賊多，乃令太史推三萬六千歲歷紀，六歲一改元，布天下。下書曰：「……復以寧始將軍為更始將軍，以順符命。易不云乎？『日新之謂盛德，生生之謂易。』（李竒曰：「易道生諸當生者也。」師古曰：「下繫之辭。體化合變，故曰日新。」）予其饗哉！」欲以誑燿百姓，銷解盜賊。衆皆笑之。”

十一公有掾屬。如天鳳元年（14年），“莽即真，尤備大臣，抑奪下權，朝臣有言其過失者，輒拔擢。孔仁、趙博、費興等以敢擊大臣，故見信任，擇名官而居之。公卿入宮，吏有常數，太傅平晏從吏過例，掖門僕射苛問不遜，戊曹士收繫僕射。（應劭曰：「莽自以土行，故使太傅置戊曹士。士，掾也。」蘇林曰：「士者，曹掾，屬公府，諸曹次第之名也。」師古曰：「應說是。」）莽大怒，使執法發車騎數百圍太傅府，捕士，即時死。大司空士夜過奉常亭，亭長苛之，告以官名，亭長醉曰：「寧有符傳邪？」士以馬箠擊亭長，亭長斬士，亡，郡縣逐之。家上書，莽曰：「亭長奉公，勿逐。」大司空邑斥士以謝。”上述太傅之戊曹士及大司空士可为十一公掾屬的代表。

太師犧仲、太傅犧叔、國師和仲、國將和叔

《書·堯典》中，有羲仲、羲叔、和仲、和叔，分宅東、南、西、北。王莽以此為名，於天鳳元年（14年）為號東、南、西、北四嶽的四輔置屬官，其方位一一對應。

天鳳元年（14年），“國將哀章頗不清，莽為選置和叔，（師古曰：「特為置此官。」）敕曰：「非但保國將閨門，當保親屬在西州者。」諸公皆輕賤，而章尤甚。”據此，則四輔的此种屬官當置於天鳳元年。此後此四官見於記載者多有。如地皇二年（21年）三輔盜賊麻起，……遣太師犧仲景尚、更始將軍護軍王黨將兵擊青、徐，國師和仲曹放助郭興擊句町。地皇三年（22年）二月，赤眉殺太師犧仲景尚。天鳳六年（19年）是時，關東飢旱數年，力子都等黨衆寖多。更始將軍廉丹擊益州不能克，徵還。更遣復位後大司馬護軍郭興、庸部牧李曅擊蠻夷若豆等，太傅犧叔士孫喜清潔江湖之盜賊。而匈奴寇邊甚。

卿、大夫、元士

與十一公同時，又置大司馬司允，大司徒司直，大司空司若，位皆孤卿。同時又將原來漢朝的官名更名。更名之後，有九卿、二十七大夫、八十一元士。九卿分屬三公。其情況列表如下：

原漢朝官名	新朝官名	大夫	元士
	大司馬司允	一卿置大夫三人	一大夫置元士三人
	大司徒司直	一卿置大夫三人	一大夫置元士三人
	大司空司若	一卿置大夫三人	一大夫置元士三人
大司農	羲和 （後更為納言）	一卿置大夫三人	一大夫置元士三人
大理	作士	一卿置大夫三人	一大夫置元士三人
太常	秩宗	一卿置大夫三人	一大夫置元士三人
大鴻臚	典樂	一卿置大夫三人	一大夫置元士三人
少府	共工	一卿置大夫三人	一大夫置元士三人
水衡都尉	予虞	一卿置大夫三人	一大夫置元士三人
合計	九卿	二十七大夫	八十一元士

王莽所立九卿與西漢的九卿不同，增加了大司馬司允，大司徒司直，大司空司若，並將水衡都尉更名予虞，提升其地位；而從九卿行列中消失的則有西漢的光祿勳、衞尉、太僕、宗伯。其中，光祿勳、衞尉、太僕被列入六監。

六監

始建國元年設六監，位皆上卿。六監列表如下：

原漢朝官名	新朝官名	職責
光祿勳	司中
太僕	太御
衞尉	大衞
執金吾	奮武
中尉	軍正
——	大贅	主乗輿服御物，後又典兵秩

五司大夫等

又置司恭大夫、司徒大夫、司明大夫、司聦大夫、司中大夫及誦詩工、徹膳宰，“以司過。”“令王路設進善之旌，非謗之木，敢諫之鼓。諫大夫四人常坐王路門受言事者。”故上述五司大夫等官員皆為監察官。

五威將帥

新朝始建國元年（9年）秋，“遣五威將王竒等十二人班符命四十二篇於天下。”“五威將奉符命，齎印綬，王侯以下及吏官名更者，外及匈奴、西域，徼外蠻夷，皆即授新室印綬，因收故漢印綬。賜吏爵人二級，民爵人一級，女子百戶羊酒，蠻夷幣帛各有差。大赦天下。”始建國二年（10年），“五威將帥七十二人還奏事，漢諸侯王為公者，悉上璽綬為民，無違命者。封將為子，帥為男。”

五威將是奉有上述對内、對外特殊使命的官員。“五威將乗乾文車，駕坤六馬，背負鷩鳥之毛，服飾甚偉。每一將各置左、右、前、後、中帥，凡五帥。衣冠車服駕馬，各如其方面色數。（師古曰：「色者，東方青，南方赤也。數者，若木數三，火數二之類也。」）將持節，稱太一之使；帥持幢，稱五帝之使。”又稱始建國二年“五威將帥七十二人還奏事。”可見五威將帥中，將12人，帥60人，共計72人。《史記·封禪書》：「天神貴者太一，太一佐曰五帝。」據此，五威將帥可能的情況如下：

太一	太一之使	衣冠車服駕馬	節	五帝之使	五帝	色	數	幢
太一	五威將	乗乾文車 駕坤六馬 背負鷩鳥之毛	新使五威節	左帥	青帝	青	三	幢
				右帥	白帝	白	四	幢
				前帥	赤帝	赤	二	幢
				後帥	玄帝	玄	一	幢
				中帥	黃帝	黃	五	幢
總計	十二人			六十人

五威司命、中城四關將軍

新朝始建國元年（9年）冬，“置五威司命，中城四關將軍。司命司上公以下，中城主十二城門。”此處的十二城門指新朝首都常安的十二城門。王莽策命統睦侯陳崇為五威司命，其辭曰：

策命統睦侯陳崇曰：「咨爾崇。
夫不用命者，亂之原也；
大姦猾者，賊之本也；
鑄偽金錢者，妨寶貨之道也；
驕奢踰制者，兇害之端也；
漏泄省中及尚書事者，『機事不密則害成』也；
拜爵王庭，謝恩私門者，禄去公室，政從亡矣：
凡此六條，國之綱紀。是用建爾作司命，『柔亦不茹，剛亦不吐，不侮鰥寡，不畏強圉』，帝命帥繇，統睦于朝。

五威司命及中城四關將軍列表如下：

官名	姓名	爵位		職責
五威司命	陳崇	統睦侯
五威中城將軍	崔發	說符侯	重門擊柝 ，以待暴客	中德旣成，天下說符
五威前關將軍	王級	明威侯	繞霤之固，南當荊楚	振武奮衞，明威于前
五威後關將軍	王嘉	尉睦侯	羊頭之阸，北當趙燕	壼口捶扼，尉睦于後
五威左關將軍	王竒	堂威侯	肴黽之險，東當鄭衛	函谷批難，掌威于左
五威右關將軍	王福	懷羌子	汧隴之阻，西當戎狄	成固據守，懷羌于右

左伯、右伯

始建國二年（10年），更始將軍甄豐之子甄尋（時為侍中京兆大尹、茂德侯）因爲不滿父親封賞過低，“即作符命，言新室當分陝，立二伯。以豐為右伯，太傅平晏為左伯，如周召故事。”（顏師古曰：「分陝者，欲依周公、召公故事，自陝以東周公主之，自陝以西召公主之。陝即今陝州，是其地也。）王莽即從之，拜甄豐為右伯；隨即因甄尋作符命妄稱黃皇室主為其妻而収捕甄尋，符命案爆發，甄尋逃亡，甄豐自殺。“尋隨方士入華山，歲餘捕得，辭連國師公歆子侍中東通靈將、五司大夫隆威侯棻，棻弟右曹長水校尉伐虜侯泳，大司空邑弟左關將軍堂威侯竒，及歆門人侍中騎都尉丁隆等，牽引公卿黨親列侯以下，死者數百人。”《尚书·舜典》说：舜“流共工于幽州，放驩兜于崇山，窜三苗于三危，殛鲧于羽山，四罪而天下咸服。”王莽仿照舜罰共工等的舊例，“流棻于幽州，放尋于三危，殛隆于羽山，皆驛車載其屍傳致云。”

太子的師、友、祭酒

始建國三年（11年），“為太子置師友各四人，秩以大夫。以故大司徒馬宮為師疑，故少府宗伯鳳為傅丞，博士袁聖為阿輔，京兆尹王嘉為保拂，是為四師；故尚書令唐林為胥附，博士李充為犇走，諫大夫趙襄為先後，中郎將廉丹為禦侮，是為四友。又置師友祭酒及侍中、諫議、六經祭酒各一人，凡九祭酒，秩上卿。琅邪左咸為講春秋、潁川滿昌為講詩、長安國由為講易、平陽唐昌為講書、沛郡陳咸為講禮、崔發為講樂祭酒。遣謁者持安車印綬，即拜楚國龔勝為太子師友祭酒，勝不應徵，不食而死。”

分类	新朝官职		姓名	原任新朝官职	原任汉朝官职
四師	師疑		馬宮		故大司徒
	傅丞		宗伯鳳		故少府
	阿輔		袁聖	博士
	保拂		王嘉	京兆尹
四友	胥附		唐林		故尚書令
	犇走		李充	博士
	先後		趙襄	諫大夫
	禦侮		廉丹	中郎將
九祭酒	師友祭酒		龔勝（未就任）
	侍中祭酒
	諫議祭酒
	六经祭酒	講春秋祭酒	左咸
		講詩祭酒	滿昌
		講易祭酒	國由
		講書祭酒	唐昌
		講禮祭酒	陳咸
		講樂祭酒	崔發

地方官制改革

主条目：新朝行政區劃

始建國元年的改革不僅改變了中央官制，也改變了地方官制，至少是其名稱。地方官員及監察地方官員的更名情況如下：

原漢朝官名	新朝官名	職責
（郡）太守	大尹
都尉	大尉
（縣）令、長	宰
御史	執法

職級改革

始建國元年又改漢朝的職級為新名稱。“車服黻冕，各有差品。”其變更情況如下：

原漢朝職級名稱	新朝職級名稱
秩中二千石	卿
秩二千石	上大夫
秩比二千石	中大夫
秩千石	下大夫
秩六百石	元士
秩五百石	命士
秩四百石	中士
秩三百石	下士
秩百石	庶士

以軍領政改革

始建國三年（11年），王莽又進行了一次不成功的以軍領政的實驗。“是時諸將在邊，須大衆集，吏士放縱，而內郡愁於徵發，民棄城郭流亡為盜賊，并州、平州尤甚。莽令七公六卿號皆兼稱將軍，遣著武將軍逯並等填名都，中郎將、繡衣執法各五十五人，分填縁邊大郡，督大姦猾擅弄兵者，皆便為姦於外，撓亂州郡，貨賂為市，侵漁百姓。”這些軍人在地方胡作非爲，擾亂地方行政，使得王莽不得不下書稱：「虜知罪當夷滅，故遣猛將分十二部，將同時出，一舉而決絕之矣。內置司命軍正，外設軍監十有二人，誠欲以司不奉命，令軍人咸正也。今則不然，各為權埶，恐猲良民，妄封人頸，得錢者去。毒蠚並作，農民離散。司監若此，可謂稱不？自今以來，敢犯此者，輒捕繫，以名聞。」結果這些軍人“猶放縱自若”。

這次改革在官制方面的影響在中央便是“七公六卿號皆兼稱將軍”，在地方則是中央派出的中郎將、繡衣執法各五十五人，另外內置司命軍正，外設軍監十有二人。其目的是依靠軍隊監督管理國家的官僚系統，以便穩定治安。

七公六卿號稱將軍

中央的“七公六卿號皆兼稱將軍”此後一直延續下去。如地皇三年（22年）“是時下江兵盛，新巿朱鮪、平林陳牧等皆復聚衆，攻擊郷聚。莽遣司命大將軍孔仁部豫州，納言大將軍嚴尤、秩宗大將軍陳茂擊荊州……”此為冠將軍號的實例。所謂“七公六卿”應指十一公中四將（本身即為將軍）之外的四輔、三公以及九卿中除去大司馬司允、大司徒司直、大司空司若外的其餘六卿。地皇四年（23年）王莽又詔：“太師王匡、國將哀章、司命孔仁、兖州牧壽良、卒正王閎、楊州牧李聖亟進所部州郡兵，凡三十萬衆，迫措青、徐盜賊。納言將軍嚴尤、秩宗將軍陳茂、車騎將軍王巡、左隊大夫王吳亟進所部州郡兵凡十萬衆，迫措前隊醜虜。明告以生活丹青之信，復迷惑不解散，皆并力合擊，殄滅之矣！”這段敍述中，屬於四輔的太師、國將未加將軍號，而六卿中的納言、秩宗皆冠將軍。特別值得注意的是，在這段話及上面提到的地皇三年的敍述中，司命冠有將軍號，而此處則未冠。司命應指五威司命，本身並非七公六卿。

中郎將、繡衣執法

中郎將、繡衣執法最早可見于始建國二年（10年）。該年，“莽意以為制定則天下自平，故銳思於地理，制禮作樂，講合六經之說。公卿旦入暮出，議論連年不決，不暇省獄訟寃結民之急務。縣宰缺者，數年守兼，一切貪殘日甚。中郎將、繡衣執法在郡國者，並乗權埶，傳相舉奏。”

按，中郎將的職責不僅涉内政，兼有對外職責。如始建國二年，“遣中郎將藺苞、戴級馳之塞下，召拜當為單于者。”始建國三年所封太子四友中，有“中郎將廉丹為禦侮”。“禦侮”其名亦似有對外征伐之意。對内者可見地皇三年（22年），“莽遣中郎將奉璽書勞丹、匡，進爵為公，封吏士有功者十餘人。”

司命軍正、軍監

《漢書·王莽傳》中，司命軍正、軍監僅出現于上述文字中。其餘未詳。

天凤元年之後的官制改革

天凤元年（14年），王莽對地方官制及吏禄制度進行了重要改革。

中央官制改革

左右刺姦

天鳳四年（17年），復明六筦之令。每一筦下，為設科條防禁，犯者罪至死，吏民抵罪者浸衆。又一切調上公以下諸有奴婢者，率一口出錢三千六百，天下愈愁，盜賊起。納言馮常以六筦諫，莽大怒，免常官。置執法左右刺姦。陳直據漢印指出：“王莽除京師置左右刺奸外，縣與五等分國亦置刺奸。”

理軍

天鳳六年（19年）是時，關東飢旱數年，力子都等黨衆寖多。更始將軍廉丹擊益州不能克，徵還。更遣復位後大司馬護軍郭興、庸部牧李曅擊蠻夷若豆等，太傅犧叔士孫喜清潔江湖之盜賊。而匈奴寇邊甚。……又博募有竒技術可以攻匈奴者，將待以不次之位。……莽知其不可用，苟欲獲其名，皆拜為理軍，賜以車馬，待發。

捕盜都尉

地皇二年（21年）三輔盜賊麻起，乃置捕盜都尉官，令執法謁者追擊長安中，建鳴鼓攻賊幡，而使者隨其後。遣太師犧仲景尚、更始將軍護軍王黨將兵擊青、徐，國師和仲曹放助郭興擊句町。轉天下穀幣詣西河、五原、朔方、漁陽，每一郡以百萬數，欲以擊匈奴。

养赡

地皇三年（22年）流民入關者數十萬人，迺置養贍官禀食之。使者監領，與小吏共盜其禀，飢死者十七八。先是，莽使中黃門王業領長安市買，賤取於民，民甚患之。業以省費為功，賜爵附城。莽聞城中飢饉，以問業。業曰：「皆流民也。」乃市所賣梁飰肉羹，持入視莽，曰：「居民食咸如此。」莽信之。

九虎

地皇四年（23年）莽拜將軍九人，皆以虎為號，號曰「九虎」，將北軍精兵數萬人東，內其妻子宮中以為質。時省中黃金萬斤者為一匱，尚有六十匱，黃門、鉤盾、臧府、中尚方處處各有數匱。長樂御府、中御府及都內、平準帑藏錢帛珠玉財物甚衆，（師古曰：「御府有令丞，少府之屬官也，掌珍物。中御府者，皇后之府藏也。平準令丞屬大司農，亦珍貨所在也。」）莽愈愛之，賜九虎士人四千錢。衆重怨，無鬬意。九虎至華陰回谿，距隘，北從河南至山。于匡持數千弩，乗堆挑戰。鄧曄將二萬餘人從閿郷南出棗街、作姑，破其一部，北出九虎後擊之。六虎敗走。史熊、王況詣闕歸死，莽使使責死者安在，皆自殺；其四虎亡。（師古曰：「六人敗走，二人詣闕自殺，四人亡。」）三虎郭欽、陳翬、成重收散卒，保京師倉。（師古曰：「九人之中，六人敗走，三人保倉也。京師倉在華陰灌北渭口也。翬音暉。」）

地方官制改革

天鳳元年（14年），“莽以周官、王制之文，置卒正、連率、大尹，職如太守；屬令、屬長，職如都尉。置州牧、部監二十五人。見禮如三公。監位上大夫，各主五郡。公氏作牧，侯氏卒正，伯氏連率，子氏屬令，男氏屬長，皆世其官，其無爵者為尹。”

据有關研究，玆列其可能情況如下：

原漢朝官名	新朝始建國官名	新朝天鳳官名	爵位	備註	人數
		州牧		見禮如三公	9
		部監	公	見禮如三公	16
		監		位上大夫，各主五郡	25
太守	大尹	卒正	侯
		連率	伯
		大尹	無爵者
都尉	大尉	屬令	子
		屬長	男
縣令 縣長	宰	宰

这次改革将原来郡首长大尹一分为三类：卒正、連率、大尹；都尉则一分为两类：屬令、屬長。由上文可見，新朝實行的分封制和郡縣制是相互結合的，郡縣首長與受有茅土的諸侯二合一。實際上五等爵中的侯、伯、子、男（可能還包括附城）的食地皆可能暨郡縣，所以新朝所推行的分封制實際上是為郡縣制加了一層外衣，其本質仍然是郡縣制。

同时，随着六队、六尉等的建立，新朝也派出监察官员对这些队、尉进行监察。天鳳四年（17年），選用能吏侯霸等分督六尉、六隊，如漢刺史，與三公士郡一人從事。这部分内容详见新朝行政区划。

地皇二年（21年）正月，以州牧位三公，刺舉怠解，師古曰：「解讀曰懈。」更置牧監副，秩元士，冠法冠，行事如漢刺史。

以军领政改革

地皇元年（20年）莽見四方盜賊多，復欲厭之，又下書曰：「予之皇初祖考黃帝定天下，將兵為上將軍，建華蓋，立斗獻，內設大將，外置大司馬五人，大將軍二十五人，偏將軍百二十五人，裨將軍千二百五十人，校尉萬二千五百人，司馬三萬七千五百人，候十一萬二千五百人，當百一十二萬五千人，士吏四十五萬人，士千三百五十萬人，（晉灼曰：「自五大司馬至此皆以五乗之也。」師古曰：「晉說非也。從上計之，或五或十，或兩或三。」）應恊於易『弧矢之利，以威天下』。（師古曰：「易下繫辭曰：『弦木為弧，剡木為矢，弧矢之利，以威天下。』言所立將率，以合此意。木弓曰弧。」）予受符命之文，稽前人，將條備焉。」於是置前後左右中大司馬之位，賜諸州牧號為大將軍，郡卒正、連帥、大尹為偏將軍，屬令長裨將軍，縣宰為校尉。乗傳使者經歷郡國，日且十輩，倉無見穀以給，傳車馬不能足，賦取道中車馬，取辦於民。

据有的學者研究，此次官職與軍職的對應關係如下：

官職人數 官職 軍職 軍職人數 5 部监 大司馬 5 州牧 大將軍 25 125 卒正 偏將軍 125 連帥 偏將軍 大尹 偏將軍 屬令 裨將軍 1250 屬長 裨將軍 2203 宰 校尉 12500

五部监 五大司馬 東部監 東大司馬 南部監 南大司馬 西部監 西大司馬 北部監 北大司馬 中部監 中大司馬

此次改革虽然新封许多军职，但大多为官僚冠以将军等名号，故实际上并不是真正的军制改革。

吏禄制度

天鳳三年（16年）“五月，莽下吏禄制度，曰：「予遭陽九之阸，百六之會，國用不足，民人騷動，自公卿以下，一月之禄十緵布二匹，（孟康曰：「緵，八十縷也。」師古曰：「緵音子公反。」）或帛一匹。予每念之，未甞不戚焉。今阸會已度，府帑雖未能充，略頗稍給，其以六月朔庚寅始，賦吏禄皆如制度。」四輔公卿大夫士，下至輿僚，凡十五等。僚禄一歲六十六斛，稍以差增，上至四輔而為萬斛云。

天鳳五年（18年）天下吏以不得奉禄，並為姦利，郡尹縣宰家累千金。莽下詔曰：「詳考始建國二年胡虜猾夏以來，諸軍吏及縁邊吏大夫以上為姦利增產致富者，收其家所有財產五分之四，以助邊急。」公府士馳傳天下，考覆貪饕，開吏告其將，奴婢告其主，幾以禁姦，姦愈甚。

保灾令

天鳳三年（16年）五月，王莽又曰：

「『普天之下，莫非王土；率土之賔，莫非王臣。』（師古曰：「莽引小雅北山之詩也。」）蓋以天下養焉。周禮膳羞百有二十品，今諸侯各食其同、國、則；（師古曰：「謂公食同，侯伯食國，子男食則也。」）辟、任、附城食其邑；（師古曰：「辟，君也。任，公主也。辟音壁。任音壬。」）公、卿、大夫、元士食其采。（師古曰：「謂因官職而食地也。」）多少之差，咸有條品。歲豐穰則充其禮，有災害則有所損，與百姓同憂喜也。其用上計時通計，天下幸無災害者，太官膳羞備其品矣；即有災害，以什率多少而損膳焉。東岳太師立國將軍保東方三州一部二十五郡；南嶽太傅前將軍保南方二州一部二十五郡；西嶽國師寧始將軍保西方一州二部二十五郡；北嶽國將衞將軍保北方二州一部二十五郡；大司馬保納卿、言卿、仕卿、作卿、京尉、扶尉、兆隊、右隊、中部左洎前七部；（服虔曰：「大司馬保此官，皆如郡守也。」晉灼曰：「左與前故特七部。」師古曰：「洎亦臮字也。臮，及也。隊音遂。此下並同。」）大司徒保樂卿、典卿、宗卿、秩卿、翼尉、光尉、左隊、前隊、中部右部有五郡；大司空保予卿、虞卿、共卿、工卿、師尉、列尉、祈隊、後隊、中部洎後十郡；及六司，六卿，皆隨所屬之公保其災害，亦以十率多少而損其禄。郎、從官、中都官吏食禄都內之委者，以太官膳羞備損而為節。諸侯、辟、任、附城、羣吏亦各保其災害。幾上下同心，勸進農業，安元元焉。」莽之制度煩碎如此，課計不可理，吏終不得禄，各因官職為姦，受取賕賂以自共給。”

十一公所保内容如下：

十一公	所保州、部、郡	所保卿	所保六尉	所保六隊
東岳太師 立國將軍	東方三州一部二十五郡
南嶽太傅 前將軍	南方二州一部二十五郡
西嶽國師 寧始將軍	西方一州二部二十五郡
北嶽國將 衞將軍	北方二州一部二十五郡
大司馬	中部左洎前七部	納卿、言卿、仕卿、作卿	京尉、扶尉	兆隊、右隊
大司徒	中部右部有五郡	樂卿、典卿、宗卿、秩卿	翼尉、光尉	左隊、前隊
大司空	中部洎後十郡	予卿、虞卿、共卿、工卿	師尉、列尉	祈隊、後隊

如按有些學者之考證，則上述十一公所保州、部、郡可能如下（其中关于西方州部的争论，请参见新朝行政区划）：

十一公	所保州	所保部	所保郡	備註
東岳太師 立國將軍	東方三州	東部	二十五郡
南嶽太傅 前將軍	南方二州	南部	二十五郡
西嶽國師 寧始將軍	西方二州	西部	二十五郡
北嶽國將 衞將軍	北方二州	北部	二十五郡
大司馬 大司徒 大司空		中部	二十五郡
合計	九州	五部	一百二十五郡

五等爵制

五等爵制的實行與第一次封爵（西汉居摄三年（8年））

西汉居摄三年（8年），王莽奏请太后实行五等爵制。王莽在奏疏中认为，“明聖之世，國多賢人”，并回顾了历代封国的情况，称“制禮作樂，實考周爵五等，地四等，有明文；殷爵三等，有其說，無其文。孔子曰：『周監於二代，郁郁乎文哉！吾從周。』臣請諸將帥當受爵邑者爵五等，地四等。”奏可。

其封爵情况为，“封者高為侯伯，次為子男，當賜爵關內侯者更名曰附城，凡數百人。擊西海者以「羌」為號，槐里以「武」為號，翟義以「虜」為號。”

经群臣奏，太后詔曰：「進攝皇帝子襃新侯安為新舉公，賞都侯臨為襃新公，封光為衍功侯。」

第二次封爵（新朝始建國元年正月朔（9年））

新朝始建國元年正月朔（9年），王莽大封爵位。該年秋，“五威將奉符命，齎印綬，王侯以下及吏官名更者，外及匈奴、西域，徼外蠻夷，皆即授新室印綬，因收故漢印綬。賜吏爵人二級，民爵人一級，女子百戶羊酒，蠻夷幣帛各有差。大赦天下。”其封爵大致可分爲如下幾類。

一、王氏宗親

王莽封子王臨為皇太子，王安為新嘉辟。（顏師古曰：「辟，君也。謂之辟者，取為國君之義，音壁。」）封已故子王宇之子六人：千為功隆公，壽為功明公，吉為功成公，宗為功崇公，世為功昭公，利為功著公。

姓名	爵位	亲属关系
王臨	（皇太子）	王莽之子
王安	新嘉辟	王莽之子
王千	功隆公	王莽之孙 王宇之子
王壽	功明公	王莽之孙 王宇之子
王吉	功成公	王莽之孙 王宇之子
王宗	功崇公	王莽之孙 王宇之子
王世	功昭公	王莽之孙 王宇之子
王利	功著公	王莽之孙 王宇之子

“封王氏齊縗之屬為侯，大功為伯，小功為子，緦麻為男，其女皆為任。男以「睦」、女以「隆」為號焉，皆授印韍。”

地皇二年（21年）正月，新遷王安病死。初，莽為侯就國時，幸侍者增秩、懷能、開明。懷能生男興，增秩生男匡、女曅，開明生女捷，皆留新都國，以其不明故也。（師古曰：「言侍者或與外人私通所生子女，不可分明也。」）及安疾甚，莽自病無子，為安作奏，使上言：「興等母雖微賤，屬猶皇子，不可以弃。」章視羣公，皆曰：「安友于兄弟，冝及春夏加封爵。」於是以王車遣使者迎興等，封興為功脩公，匡為功建公，曅為睦脩任，捷為睦逮任。孫功明公壽病死，旬月四喪焉。莽壞漢孝武、孝昭廟，分葬子孫其中。

天鳳五年（18年）以直道侯王涉為衞將軍。涉者，曲陽侯根子也。根，成帝世為大司馬，薦莽自代，莽恩之，以為曲陽非令稱，乃追謚根曰直道讓公，涉嗣其爵。

地皇元年（20年）七月，大風毀王路堂。復下書曰：

「乃壬午餔時，有列風雷雨發屋折木之變，予甚弁焉，予甚栗焉，予甚恐焉。伏念一旬，迷迺解矣。（師古曰：「先言列風雷雨，後言迷乃解矣，蓋取舜『納于大麓，列風雷雨不迷』以為言也。」）昔符命文立安為新遷王，臨國雒陽，為統義陽王。是時予在攝假，謙不敢當，而以為公。其後金匱文至，議者皆曰：『臨國雒陽為統，謂據土中為新室統也，冝為皇太子。』自此後，臨久病，雖瘳不平，朝見挈茵輿行。（服虔曰：「有疾以執茵輿之行也。」晉灼曰：「漢儀注皇后、倢伃乗輦，餘者以茵，四人舉以行。豈今之板輿而鋪茵乎？」師古曰：「晉說非也。此直謂坐茵褥之上，而令四人對舉茵之四角，輿而行，何謂板輿乎？」）見王路堂者，張於西廂及後閣更衣中，李竒曰：「張，帳也。」晉灼曰：「更衣中，謂朝賀易衣服處，室屋名也。」又以皇后被疾，臨且去本就舍，妃妾在東永巷。（師古曰：「言臨侍疾，故去其本所居，而來就此止息，是以妃妾在東永巷也。」）壬午，列風毀王路西廂及後閣更衣中室。昭寧堂池東南榆樹大十圍，東僵，擊東閣，閣即東永巷之西垣也。皆破折瓦壞，發屋拔木，予甚驚焉。又候官奏月犯心前星，厥有占，予甚憂之。伏念紫閣圖文，太一、黃帝皆得瑞以僊，後世裦主當登終南山。所謂新遷王者，乃太一新遷之後也。（服虔曰：「太一、黃帝欲令安追繼其後也。」）統義陽王乃用五統以禮義登陽上遷之後也。臨有兄而稱太子，名不正。宣尼公曰：『名不正，則言不順，至於刑罰不中，民無錯手足。』（師古曰：「論語載孔子對子路之言。錯，安置也，音千故反。莽追謚孔子為襃成宣尼公。」）惟即位以來，陰陽未和，風雨不時，數遇枯旱蝗螟為災，穀稼鮮耗，百姓苦飢，蠻夷猾夏，寇賊姦宄，人民正營，無所錯手足。深惟厥咎，在名不正焉。其立安為新遷王，臨為統義陽王，幾以保全二子，子孫千億，外攘四夷，內安中國焉。」

二、古帝王及先賢、王氏同族

王莽封孺子嬰為定安公，“永為新室賔”，“其以平原、安德、漯陰、鬲、重丘，凡戶萬，地方百里，為定安公國。立漢祖宗之廟於其國，與周後並，行其正朔、服色。世世以事其祖宗，永以命德茂功，享歷代之祀焉。以孝平皇后為定安太后。”並改明光宮為定安館，定安太后居之。以大鴻臚府為定安公第，皆置門衞使者監領。敕阿乳母不得與語，常在四壁中，至於長大，不能名六畜。後莽以女孫宇子妻之。

王莽又封“黃帝、帝少昊、帝顓頊、帝嚳、帝堯、帝舜、帝夏禹、臯陶、伊尹”之後，以及漢後及周後。王莽既稱王氏（元城王氏）為黃帝、虞帝之後，又考證“姚、媯、陳、田、王氏凡五姓者，皆黃、虞苗裔，予之同族也。”故“其令天下上此五姓名籍于秩宗，皆以為宗室。世世復，無有所與。其元城王氏，勿令相嫁娶，以別族理親焉。”又封陳崇、田豐，分別奉胡王後、敬王後。其情況如下：

姓名	爵位	奉祀	位
姚恂	初睦侯	奉黃帝後
梁護	脩遠伯	奉少昊後
王千（皇孫）	功隆公	奉帝嚳後
劉歆	祁烈伯	奉顓頊後
劉疊（國師劉歆子）	伊休侯	奉堯後
媯昌	始睦侯	奉虞帝後
山遵	裦謀子	奉臯陶後
伊玄	裦衡子	奉伊尹後
劉嬰	定安公	漢後	位為賔
姬黨	章平公（原封衞公）	周後	位為賔
孔弘	章昭侯（原封宋公）	殷後	位為恪
姒豐	章功侯	夏後	位為恪
姬就	裦魯子（已前定）	周公後
孔鈞	裦成子（已前定）	宣尼公後
陳崇	統睦侯	奉胡王後
田豐	世睦侯	奉敬王後

三、大臣

王莽按照哀章所獻金匱内記錄的姓名立十一公。其中“四輔，位上公。”十一公列表如下：

分類	新朝爵位	新朝官職	姓名	原漢朝爵位	原漢朝官職
四輔	安新公	太師	王舜	安陽侯	太傅、左輔、驃騎將軍
四輔	就新公	太傅	平晏	就德侯	大司徒
四輔	嘉新公	國師	劉歆	紅休侯	少阿、羲和、京兆尹
四輔	美新公	國將	哀章
三公	承新公	大司馬	甄邯	承陽侯	太保、後承
三公	章新公	大司徒	王尋	丕進侯
三公	隆新公	大司空	王邑	成都侯	步兵將軍
四將	廣新公	更始將軍	甄豐	廣陽侯	大阿、右拂、大司空、衞將軍
四將	奉新公	衞將軍	王興
四將	成新公	立國將軍	孫建	成武侯	輕車將軍
四將	崇新公	前將軍	王盛

這十一公中，“王興者，故城門令史。王盛者，賣餅。莽案符命求得此姓名十餘人，兩人容貌應卜相，徑從布衣登用，以視神焉。”

“天下牧守皆以前有翟義、趙明等領州郡，懷忠孝，封牧為男，守為附城。又封舊恩戴崇、金涉、箕閎、楊並等子皆為男。”

始建国四年（12年），“改十一公號，以「新」為「心」，後又改「心」為「信」。”

此後，王莽又對在位大臣時有封爵。如天鳳四年（17年）五月，莽曰：「保成師友祭酒唐林、故諫議祭酒琅邪紀逡，孝弟忠恕，敬上愛下，博通舊聞，德行醇備，至於黃髮，靡有愆失。其封林為建德侯，逡為封德侯，位皆特進，見禮如三公。賜弟一區，錢三百萬，授几杖焉。」

四、諸侯及四夷

同時，“令諸侯立大夫人、夫人、世子，亦受印韍。”又曰：「天無二日，土無二王，百王不易之道也。漢氏諸侯或稱王，至于四夷亦如之，違於古典，繆於一統。其定諸侯王之號皆稱公，及四夷僭號稱王者皆更為侯。」

比如《漢書》記述始建國元年四月徐郷侯劉快起兵反叛時，提到“快兄殷，故漢膠東王，時改為扶崇公。”

始建國二年（10年），“五威將帥七十二人還奏事，漢諸侯王為公者，悉上璽綬為民，無違命者。”漢諸侯王自此削公為民。

始建國二年（10年）十一月，立國將軍孫建鑒于原漢朝劉氏在各地作亂，建議“諸劉為諸侯者，以戶多少就五等之差；其為吏者皆罷，待除於家。”王莽曰：「可。嘉新公國師以符命為予四輔，明德侯劉龔、率禮侯劉嘉等凡三十二人皆知天命，或獻天符，或貢昌言，或捕告反虜，厥功茂焉。諸劉與三十二人同宗共祖者勿罷，賜姓曰王。」“唯國師以女配莽子，故不賜姓。改定安太后號曰黃皇室主，絕之於漢也。”

五、功臣

新朝始建國元年（9年）秋，“五威將奉符命，齎印綬，王侯以下及吏官名更者，外及匈奴、西域，徼外蠻夷，皆即授新室印綬，因收故漢印綬。”五威將“北出者，至匈奴庭，授單于印，改漢印文，去「璽」曰「章」。單于欲求故印，陳饒椎破之，語在匈奴傳。單于大怒，而句町、西域後卒以此皆畔。饒還，拜為大將軍，封威德子。”始建國二年（10年），“五威將帥七十二人還奏事，漢諸侯王為公者，悉上璽綬為民，無違命者。封將為子，帥為男。”

地皇元年（20年）鉅鹿男子馬適求等謀舉燕趙兵以誅莽，大司空士王丹發覺以聞。莽遣三公大夫逮治黨與，連及郡國豪傑數千人，皆誅死。封丹為輔國侯。

地皇二年（21年）上谷儲夏自請願說瓜田儀，莽以為中郎，使出儀。儀文降，未出而死。（師古曰：「上文書言降，而身未出。」）莽求其尸葬之，為起冢、祠室，謚曰瓜寧殤男，幾以招來其餘，然無肯降者。

地皇三年（22年）冬，無鹽索盧恢等舉兵反城。廉丹、王匡攻拔之，斬首萬餘級。莽遣中郎將奉璽書勞丹、匡，進爵為公，封吏士有功者十餘人。

地皇三年（22年）赤眉別校董憲等衆數萬人在梁郡，王匡欲進擊之，廉丹以為新拔城罷勞，當且休士養威。匡不聽，引兵獨進，丹隨之。合戰成昌，兵敗，匡走。丹使吏持其印韍節付匡曰：「小兒可走，吾不可！」遂止，戰死。校尉汝雲、王隆等二十餘人別鬬，聞之，皆曰：「廉公已死，吾誰為生？」馳犇賊，皆戰死。莽傷之，下書曰：「惟公多擁選士精兵，衆郡駿馬倉穀帑藏皆得自調，忽於詔策，離其威節，騎馬呵譟，為狂刃所害，烏呼哀哉！賜謚曰果公。」

授諸侯茅土（新朝始建國四年，即12年）

始建國四年（12年），王莽至明堂，授諸侯茅土：

（王莽）下書曰：「予以不德，襲于聖祖，為萬國主。思安黎元，在于建侯，分州正域，以美風俗。追監前代，爰綱爰紀。惟在堯典，十有二州，衞有五服。詩國十五，抪徧九州。（師古曰：「謂周南、召南、衞、王、鄭、齊、魏、唐、秦、陳、鄶、曹、豳、魯、商，凡十五國也。一曰，周南、召南、邶、鄘、衞、王、鄭、齊、魏、唐、秦、陳、鄶、曹、豳，是為十五國。」）殷頌有『奄有九有』之言。禹貢之九州無并、幽，周禮司馬則無徐、梁。帝王相改，各有云為。或昭其事，或大其本，厥義箸明，其務一矣。昔周二后受命，故有東都、西都之居。予之受命，蓋亦如之。其以洛陽為新室東都，常安為新室西都。邦畿連體，各有采任。州從禹貢為九，爵從周氏有五。諸侯之員千有八百，附城之數亦如之，以俟有功。諸公一同，有衆萬戶，土方百里。侯伯一國，衆戶五千，土方七十里。子男一則，衆戶二千有五百，土方五十里。附城大者食邑九成，衆戶九百，土方三十里。自九以下，降殺以兩，至於一成。（如淳曰：「十里為成。」）五差備具，合當一則。今已受茅土者，公十四人，侯九十三人，伯二十一人，子百七十一人，男四百九十七人，凡七百九十六人。附城千五百一十一人。九族之女為任者，八十三人。及漢氏女孫中山承禮君、遵德君、脩義君更以為任。十有一公，九卿，十二大夫，二十四元士。定諸國邑采之處，使侍中講禮大夫孔秉等與州部衆郡曉知地理圖籍者，共校治于壽成朱鳥堂。予數與群公祭酒上卿親聽視，咸已通矣。夫襃德賞功，所以顯仁賢也；九族和睦，所以襃親親也。予永惟匪解，思稽前人，將章黜陟，以明好惡，安元元焉。」以圖簿未定，未授國邑，且令受奉都內，月錢數千。諸侯皆困乏，至有庸作者。

据王莽该书及天鳳三年（16年）五月的《保灾令》，列诸侯食地于下表：

爵位/官職			食地等級
爵位	諸侯	公	同
		侯	國
		伯	國
		子	則
		男	則
	辟		邑
	任		邑
	附城		邑
官職	公		采
	卿		采
	大夫		采
	元士		采

更授諸侯茅土（天鳳四年，即17年）

天鳳四年（17年）六月，更授諸侯茅土於明堂，曰：「予制作地理，建封五等，考之經蓺，合之傳記，通於義理，論之思之，至於再三，自始建國之元以來九年于茲，迺今定矣。予親設文石之平，陳菁茅四色之土，（師古曰：「尚書禹貢『苞匭菁茅』，儒者以為菁，菜名也，茅，三脊茅也。而莽此言以菁茅為一物，則是謂善茅為菁茅也。土有五色，而此云四者，中央之土不以封也。菁音精。」）欽告于岱宗泰社后土、先祖先妣，以班授之。各就厥國，養牧民人，用成功業。其在縁邊，若江南，非詔所召，遣侍于帝城者，納言掌貨大夫且調都內故錢，予其禄，公歲八十萬，侯伯四十萬，子男二十萬。」然復不能盡得。莽好空言，慕古法，多封爵人，性實遴嗇，託以地理未定，故且先賦茅土，用慰喜封者。