國會預算調和
預算調和是美國國會中的一項特殊議事程序，目的為在參議院中加速通過與預算相關的法案。採用預算調和形式的法案可以不受參議院冗長辯論規則的限制，僅需要超過半數投票便可以通過。近年來，美國政治環境兩極化越發嚴重，且參議院兩黨席位時常十分接近，採用預算調和的形式通過法案已經成為目前美國國會立法的一項重要途徑。[1]預算調和在眾議院中也會出現，但由於眾議院並沒有冗長辯論的限制，預算調和在此並不具有實質意義。[2]
按照規定，預算調和法案涵蓋的內容必須與政府支出、收入或聯邦債務上限有關。針對以上三個領域，參議院每年各可以通過至多一部相關的法案，因此預算調和法案每年至多只有三部。然而實踐中，由於一些法案同時涉及支出和收入內容，國會經常只能通過兩部預算調和法案。
預算調和程序最早由《1974年國會預算法案》創立，並在1980年首次被使用。截至2022年8月，國會共通過了23部預算調和法案，包括《1996年個人責任與就業機會法案》、《2017年減稅與就業法案》、《2021年美國救援方案法》和《2022年降低通脹法》。
流程
年度預算設定
在每年的預算設定流程中，總統向國會提出預算建議，參議院和眾議院下屬預算委員會據此發佈年度預算決議，進而設定下一財年的預算目標。此決議包含向兩院各立法委員會提出的預算指導意見，設定相關領域的收支目標。[3]根據這些指導意見，每個立法委員會評估該領域適合修改的政策，以達到相應的收支目標。
如果有多個立法委員會收到預算指導意見，每個委員會將相應的政策修改提議最終以預算評估法案的形式交回給預算委員會。預算委員會將它們合併成一部法案並交由兩院投票表決。如果參議院或眾議院中各只有一個委員會收到預算指導意見，那麼預算評估法案直接交由兩院投票，不需經過預算委員會。[4][5]
辯論流程
根據《1974年國會預算法案》，預算調和法案的辯論時間不得超過20個小時，但對法案的修改提議數量沒有限制。在辯論滿20個小時以後，所有仍未經過表決的修改提議會經過一系列快速的投票（vote-a-rama），期間對每項提議進行簡短的辯論或不經過任何辯論。每項修改提議的內容必須與該法案有關。
由於辯論時長的限制，預算調和法案可以不被冗長辯論阻止，僅需要簡單多數票數便可通過。理論上，參議員可以通過不斷提出新的修改提議的方式拖延法案的投票，但與現代冗長辯論不同的是，預算修改提議必須通過起立發言的形式提出。[6]
立法流程
在經過辯論後，預算調和法案的立法流程和一般法案類似。參議院和眾議院必須通過內容完全相同的法案，隨後送交總統簽字生效或一票否決。國會可以通過投票推翻總統的一票否決，推翻總統否決需要不少於三分之二的票數。
伯德規定
伯德規定（Byrd Rule）限定了預算調和法案可以包括的內容。它最早由西維珍尼亞州參議員羅伯特·伯德提出，並由此得名。根據規定，當參議員認為法案中某些條款不符合預算調和宗旨時，可以提出異議並刪除相關條款。這樣可以防止參議員濫用預算調和的形式，向法案中加入與預算無關的內容。任何參議員都可以提出相關異議，並由參議院主持官員（presiding officer）裁定，按照慣例參議院議會議員（Senate parliamentarian）也會給出裁決意見。推翻該裁決需要不少於60名參議員投票支持。作為參議院主席，副總統也有權推翻裁決，但這種情況並不常見。[4]
根據規定，以下六類條款被視為不符合預算調和宗旨，進而不能出現在預算調和法案中，
- 對政府支出或收入不產生影響的
- 對政府收支產生影響，但此影響僅來自於相關非預算條款的附屬效應的
- 與預算指導意見相比，某立法委員會負責的法案部分過多增加支出或過少增加收入的
- 提出相關條款的立法委員會不具備相應立法權力的
- 導致法案有效時限（通常為10年）以外財政赤字增加的，法案其他條款可以抵消相應支出的情況除外
- 修改社會保障體系中退休、遺屬、殘疾人士相關收支的
伯德規定在20世紀80年代被修改了若干次，並最後寫入到《1990年國會預算法案》（Budget Enforcement Act of 1990）中。
該規定的批評者認為它限制和排除了過多內容，包括可以幫助政府降低支出但支出變動數額暫時無法估計的條款，和可以使現有縮減支出的政策更有效的條款。儘管伯德規定僅對參議院有效，但由於實踐中參議院可以據此考量所有國會的預算調和法案，因此它實際上也限制了眾議院可以寫入相關法案的內容。
歷史
預算調和的建立
在20世紀70年代，伴隨着國會對財政赤字和總統在預算制定方面權力過大的擔憂，眾多國會議員希望改革預算設定的流程。前行政管理預算局局長查爾斯·舒爾茨（Charles Schultze）建議國會創建一種新的法案，即「最終預算調和法案」（final budget reconciliation bill），以確保不同立法委員會分別提出的預算法案匯總後與國會的整體預算目標一致。《1974年國會預算法案》採納了該意見，建立了預算調和的流程，設立了國會預算辦公室和國會兩院分別的預算委員會。[7]
儘管預算調和流程建立的初衷是減少財政赤字或增加財政盈餘，《1974年國會預算法案》規定相關法案只需要「改變」政府支出或收入，而沒有具體規定變化方向。在20世紀70年代，預算調和法案由於其短暫的時間窗口限制很少被採用。
占美·卡特時期
1980年，國會修改了預算調和流程，允許在預算設定流程之初開始使用，進而在實踐中提高了該類法案立法的可行性。隨後在1981年，卡特總統簽字生效了第一部預算調和法案，即《1980年綜合調和法案》。該法案內容包括減少預算支出約80億美元。
朗奴·列根時期
預算調和法案在列根總統在任期間成為一項重要的立法工具。共和黨和民主黨保守派在1981年聯合通過了《1981年綜合預算調和法》，其中包括了若干項減少政府支出的條款。在20世紀80年代初期，預算調和法案中經常被加入與政府預算並不直接相關的條款，例如其中一部法案規定減少聯邦通訊委員會委員的數量。為了防止預算調和形式被濫用，參議員羅伯特·伯德帶領通過了一項修正案，排除與預算無關的條款。伯德規定最終在1990年永久寫入法案中。即便如此，預算調和仍然在此後的立法流程中扮演十分重要的角色。[8]
老布殊時期
老布殊總統在任期間，國會通過了《1990年綜合預算調和法》，其中包括減少政府支出和提高政府收入的內容。
比爾·克林頓時期
1993年，克林頓總統簽署生效了《1993年綜合預算調和法》。1996年，克林頓簽署生效了《1996年個人責任與就業機會調和法》。1997年，克林頓簽署生效了兩部預算調和法案，分別為《1997年納稅人救濟法》和《1997年預算平衡法》，其中《救濟法》包含減稅和增加財政赤字的內容，而《平衡法》相應地包含減少政府支出的內容。1999年，國會通過《1999年納稅人返款與救濟法》，這是歷史上第一部增加財政赤字且沒有對應法案削減支出的預算調和法案，克林頓一票否決了該法案。類似地，在2000年，國會通過《2000年婚姻稅務救濟調和法》，隨即被克林頓否決。在當時，利用調和預算的形式通過增加赤字的法案受到很多質疑。[9]
小布殊時期
小布殊總統上任時，共和黨在參議院僅佔有微弱的票數優勢，因此共和黨利用預算調和的形式通過了兩項減稅和減少政府收入的法案，《2001年經濟增長與稅務救濟法》和《2003年就業、增長與稅務救濟調和法》。受到伯德規定的限制，兩部法案的減稅內容均包含日落條款，即稅率在2011年以後恢復到2001年以前的水平。小布殊的部分減稅政策在2012年被寫入《2012年美國納稅人救濟法》中，但一些高收入人群的減稅政策在2011年之後並沒有得到延期。[10]
巴拉克·奧巴馬時期
2009年，民主黨在參議院擁有60個席位，因此國會得以不藉助預算調和形式而直接通過《患者保護與平價醫療法案》，並由奧巴馬總統簽字生效。在參議員泰德·甘迺迪去世後，民主黨在參議院失去絕對多數席位，隨後國會採用預算調和形式通過了《2010年醫療衛生與教育調和法》，其中包含若干對《平價醫療法》的修改內容。2016年，由共和黨控制的國會利用預算調和形式通過了《以2016財年預算決議中第2002部分作為依據的調和法案》，旨在廢除《平價醫療法》中的一些內容，但被奧巴馬總統一票否決。[11]
當勞·特朗普時期
在特朗普總統上任後，共和黨希望可以通過兩部預算調和法案，以達到部分廢除《平價醫療法》和減稅的目的。但由於未獲得黨內足夠票數支持，旨在部分廢除《平價醫療法》的《2017年美國保健法》未在參議院通過。隨後共和黨利用預算調和形式通過《2017年減稅與就業法》。受到伯德規定的限制，該法案原本一些與預算無關的內容被剔除，並且個人減稅內容將在2026年到期。[12]
祖·拜登時期
為了幫助美國經濟從2019新冠疫情中恢復，國會採用預算調和形式通過了《2021年美國救援方案法》並由拜登總統簽字生效，該法案包括約1.9萬億美元的經濟刺激措施，部分內容基於此前的《新冠救助救濟與經濟保障法》（Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act）和《2021年綜合撥款法》。受到伯德規定的限制，該法案中原本包括的15美元最低工資條款最終被剔除。[13]
相關法案列表
自1980年起，採用預算調和形式通過國會並生效的法案列表如下。[14]
| 財年 | 預算決議 | 法案名稱 | 頒佈日期 |
|---|---|---|---|
| 1981 | 眾議院307號決議 | 《1980年綜合調和法》 | 1980年12月5日 |
| 1982 | 眾議院115號決議 | 《1981年綜合預算調和法》 | 1981年8月13日 |
| 1983 | 參議院92號決議 | 《1982年稅收平等與財政責任法》 | 1982年9月3日 |
| 《1982年綜合預算調和法》 | 1982年9月8日 | ||
| 1984 | 眾議院91號決議 | 《1983年綜合預算調和法》 | 1984年4月18日 |
| 1986 | 參議院32號決議 | 《1985年綜合預算調和法》 | 1986年4月7日 |
| 1987 | 參議院120號決議 | 《1986年綜合預算調和法》 | 1986年10月21日 |
| 1988 | 眾議院93號決議 | 《1987年綜合預算調和法》 | 1987年12月22日 |
| 1990 | 眾議院106號決議 | 《1989年綜合預算調和法》 | 1989年12月19日 |
| 1991 | 眾議院310號決議 | 《1990年綜合預算調和法》 | 1990年11月5日 |
| 1994 | 眾議院64號決議 | 《1993年綜合預算調和法》 | 1990年8月10日 |
| 1997 | 眾議院178號決議 | 《1996年個人責任與就業機會調和法》 | 1996年8月22日 |
| 1998 | 眾議院84號決議 | 《1997年預算平衡法》 | 1997年8月5日 |
| 《1997年納稅人救濟法》 | 1997年8月5日 | ||
| 2002 | 眾議院83號決議 | 《2001年經濟增長與稅務救濟法》 | 2001年6月7日 |
| 2004 | 眾議院95號決議 | 《2003年就業、增長與稅務救濟調和法》 | 2003年5月28日 |
| 2006 | 眾議院95號決議 | 《2005年降低赤字法》 | 2006年2月8日 |
| 《2005年防止增稅調和法》 | 2006年5月17日 | ||
| 2008 | 參議院21號決議 | 《2007年大學降低成本及增加機會法》 | 2007年9月27日 |
| 2010 | 參議院13號決議 | 《2010年醫療衛生與教育調和法》 | 2010年3月30日 |
| 2018 | 眾議院71號決議 | 《以2018財年預算決議中第二章和第五章作為依據的調和法案》（又名《2017年減稅與就業法》） | 2017年12月22日 |
| 2021 | 參議院5號決議 | 《2021年美國救援方案法》 | 2021年3月11日 |
| 2022 | 參議院14號決議 | 《2022年降低通脹法》 | 2022年8月16日 |
自1980年起，採用預算調和形式通過國會但被總統否決的法案列表如下。
| 財年 | 預算決議 | 法案名稱 | 頒佈日期 |
|---|---|---|---|
| 1996 | 眾議院67號決議 | 《1995年預算平衡法》 | 1995年12月6日 |
| 2000 | 眾議院68號決議 | 《1999年納稅人返款與救濟法》 | 1999年9月23日 |
| 2001 | 眾議院290號決議 | 《2000年婚姻稅務救濟調和法》 | 2000年8月5日 |
| 2016 | 參議院11號決議 | 《以2016財年預算決議中第2002部分作為依據的調和法案》 | 2016年1月18日 |
參考資料
- ^ Reynolds, Molly E. “A Free-Range Chicken that Can Run Wherever the Majority Wants It To”: Budget Reconciliation and the Contemporary U.S. Senate. The Forum. 2021-12-01, 19 (4) [2022-09-19]. ISSN 1540-8884. doi:10.1515/for-2021-2035. （原始內容存檔於2022-02-01） （英語）.
- ^ Davis, Jeff. How Reconciliation Would Work. The New Republic. 2010-01-19 [2022-09-19]. ISSN 0028-6583. （原始內容存檔於2022-08-10）.
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- ^ Matthews, Dylan. This obscure Senate rule might be Donald Trump’s best hope for passing his agenda. Vox. 2016-11-23 [2022-08-12]. （原始內容存檔於2022-09-08） （英語）.
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- ^ Reynolds, Molly E. Four lessons from the Senate tax bill. Brookings. 2017-12-02 [2022-08-12]. （原始內容存檔於2022-08-12） （美國英語）.
- ^ Analysis | The budget rule you’ve never heard of that ties Republicans’ hands on Obamacare. Washington Post. [2022-08-12]. ISSN 0190-8286. （原始內容存檔於2017-03-09） （美國英語）.
- ^ Everett, Burgess. McConnell considering vote to make tax cuts permanent. POLITICO. [2022-08-12]. （原始內容存檔於2022-08-12） （英語）.
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- ^ Congressional Research Service. Budget Reconciliation Measures Enacted into Law Since 1980 (PDF). 2022-04-04 [2022-09-19]. （原始內容存檔 (PDF)於2022-08-04）.