香港公务员
香港公务员，是香港开埠后到香港特别行政区时期，与香港政府整体处于常规雇佣关系的雇员群体。另外，以非公务员合约聘请的政府雇员和外判下雇用的雇员，则不视为公务员之一部分。
有关管理公务员事宜的规例，在1997年香港主权移交前分别载于《英皇制诰》、《殖民地规例》及《公务员事务规例》的有关条文中[1]。《殖民地规例》内属管理公务人员的行政细则条文，在1997年后大部分转载入《公务员事务规例》；剩余其他条文，由第一任行政长官董建华根据《香港基本法》第四十八 (四 )条发出《公务人员（管理）命令》，而令政府保留继续管理公务人员的行政权力[2]。
香港特别行政区时代的公务员体制，决策局以下的公务员须遵守政治中立的原则，效忠中华人民共和国香港特别行政区，同时亦不受政治委任官员变动影响，这个制度的好处是可以保障政府施政稳定性和公务员士气。2021年起，所有公务员都需要签署拥护《香港基本法》的声明。
首长级公务员人数占整体公务员编制人数不足百分之一[3]，开设首长级公务员常额或编外职位，需要得到立法会人事编制小组委员会及财务委员会通过和批准。非首长级公务员中，总薪级表第34点或以上（高级行政主任、总行政主任）至警务人员薪级表第54b点或同等薪点（高级督察至高级警司）属于高层公务员；总薪级表第10至33点或同等薪点（二级行政主任、一级行政主任）属于中层公务员；总薪级表第10点以下或同等薪点（文书助理）属于低层公务员。2002年及之前，香港公务员体系中最高职位为政务司司长（D10薪级），2003年实行主要官员问责制后降至常任秘书长（D8薪级）。现任公务员事务局局长是杨何蓓茵。另外，香港公务员工会华员会是全香港最大的工会组织。
制度的建立和发展
港督罗便臣于1858年推行香港公务员制的前身——“官学生计划”，开始定期每年向英国本土各大学院招录学生进行考核，通过者会再到香港接受培训，再获授政府要职，并可获得优厚薪酬[4]。之后逐步发展出一个“随政府意愿”为原则的公务员体系，以防管治的运作出现危机。到1950年代的时候，就建立起规定已具备一整套针对公务员行为的规例，包括要求公务员不能参与党派政治和选举活动，还有只能在国务大臣或港督的授权下才能发表政治性言论，另外更要求公务员必须完成系列的宣誓，一旦未宣誓或不遵守誓词的，是可被当局罢免或撤销任命[5]。而英国本土政府还加设立一系列机制，以防派遣到香港的公务员出现离心倾向，要求“三化”[6]：
一忌受华人同化，二忌受内争分化，三忌整体化。
早期由英来港服务的海外雇员，有不成文的内部约束，包括不准娶华人为妻，不得置业，退休度假不能留港，这些都是当时为避免同化的措施[7]。
香港历史形成公务员体系内的任免、调动和纪律处分等等均“随政府意愿”，这个原则源自皇室特权。依据此类特权政府是随时可以单方面终止公务员的契约，不管协议是否有固定年期，结束契约关系时也不必为此发出任何通知、警告或作出说明。当时这种权力不受法律限制，而被法院称之为“无限任意决定权”[8] 。在1978年政府就曾根据该原则，一下子撤销了118名公务员的职务[7]。
人数最多的政府部门
下表展示了截至选定月份占香港特别行政区政府部门人数最多的12个部门，不包括法官及司法人员、廉政公署人员和香港驻外地经济贸易办事处在当地聘请的人员。[9]
| 部门 | 2015年3月 | 2015年9月 | 2015年12月 | 2016年3月 | ||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 实际人数 | (%) | 实际人数 | (%) | 实际人数 | (%) | 实际人数 | (%) | |
| 香港警务处 | 32,841 | (20.1) | 32,783 | (20.0) | 32,811 | (19.9) | 33,091 | (19.9) |
| 香港消防处 | 9,929 | (6.1) | 9,956 | (6.1) | 9,989 | (6.1) | 10,084 | (6.1) |
| 食物环境卫生署 | 10,014 | (6.1) | 9,810 | (6.0) | 9,934 | (6.0) | 10,035 | (6.0) |
| 康乐及文化事务署 | 8,339 | (5.1) | 8,481 | (5.2) | 8,554 | (5.2) | 8,687 | (5.2) |
| 房屋署 | 8,209 | (5.0) | 8,376 | (5.1) | 8,401 | (5.1) | 8,444 | (5.1) |
| 入境事务处 | 6,906 | (4.2) | 6,929 | (4.2) | 7,000 | (4.2) | 7,081 | (4.3) |
| 惩教署 | 6,759 | (4.1) | 6,636 | (4.0) | 6,613 | (4.0) | 6,673 | (4.0) |
| 卫生署 | 5,836 | (3.6) | 5,878 | (3.6) | 5,972 | (3.6) | 6,004 | (3.6) |
| 香港海关 | 5,884 | (3.6) | 5,746 | (3.5) | 5,821 | (3.5) | 5,913 | (3.6) |
| 社会福利署 | 5,566 | (3.4) | 5,578 | (3.4) | 5,584 | (3.4) | 5,622 | (3.4) |
| 邮政署 | 5,089 | (3.1) | 5,067 | (3.1) | 5,119 | (3.1) | 5,092 | (3.1) |
| 教育局 | 4,925 | (3.0) | 4,996 | (3.0) | 5,001 | (3.0) | 5,006 | (3.0) |
| 其他部门 | 53,348 | (32.6) | 53,808 | (32.3) | 54,094 | (32.8) | 54,418 | (32.8) |
| 总数 | 163,645 | (100) | 164,044 | (100) | 164,893 | (100) | 166,150 | (100) |
职级及薪级
香港公务员的待遇与私营机构雇员相若，而且薪津会参考私人市埸变动而调节，1997年后，由于亚洲金融风暴及沙士带来的经济打击，公务员首次全体减薪。某些职系的公务员会获配公务员宿舍，公务员亦可以较优惠价钱接受政府公立医院的医疗服务，而早期入职的公务员在退休后亦可享长俸。政府举行选举时亦会内部招聘公务员当选举工作人员。不过，新入职公务员的聘用条件已经更改至与私人机构相当接近。
政务官和首长级人员
| 薪级 | 职级 | 例子 | |
|---|---|---|---|
| 目前不设立 | 首长级 D10 | --- | 原为政务司司长职级，高官问责制实行后悬空，至2009年取消。 |
| 首长级 D9 | --- | 原为财政司司长职级，高官问责制实行后悬空，至2009年取消。 | |
| 高层首长级 | 首长级 D8 | 首长级甲一级政务官 | 决策局常任秘书长、警务处处长[注 1]、廉政专员[注 2] |
| 首长级 D7 | --- | 第一组部门首长：教育署署长及房屋署署长，第 I 组部门分别与所属决策局合并后，再没有人员出任首长级薪级第7点的职位。不过，薪常会建议暂时保留首长级薪级第7点，以备日后部门可能重新分类。 审计署署长[注 3] | |
| 首长级 D6 | 首长级甲级政务官 | 第 II 组部门首长，如：路政署署长、一般纪律人员（指挥官级）薪级表4，相当于 D6，如：入境事务处处长 | |
| 首长级 D5 | --- | 第 III 组部门首长，如：库务署署长、机电工程署署长 | |
| 首长级 D4 | 首长级乙一级政务官 | 决策局副秘书长、第 I 组部门副署／处长 | |
| 首长级 D3 | 首长级乙级政务官 | 决策局副秘书长、第 II、III 组部门副署／处长、第 I 组部门高级助理署／处长 | |
| 首长级 | 首长级 D2 | 首长级丙级政务官 | 决策局首席助理秘书长、各区民政事务专员、部门助理署／处长 |
| 首长级 D1 | --- | 决策局总助理秘书长、主管级行政人员、主管级专业人员、纪律部队指挥官，如：总警司 | |
| 非首长级 | 总薪级表第45－49点 | 高级政务主任 | 决策局助理秘书长、各区助理民政事务专员、部门高级政务主任 |
| 总薪级表第27－44点 | 政务主任 | 决策局助理秘书长、各区助理民政事务专员、部门政务主任 |
律政人员
律政司的律政人员薪级表与政务官分开；律政司司长原属 DL7（相等于D8与D9之间），为律政人员最高、政府官员第三高级别，仅次于政务司司长及财政司司长，但在实行高官问责制之后悬空。
职系架构
公务员减薪事件簿
参考来源：[10]
第一次减薪：立法减薪
- 2002年
- 3月因应经济低迷、财赤严重，前财政司司长梁锦松在财政预算案“假设”公务员减薪4.75%，令政府可减少开支约60亿元。
- 5月行政会议通过，透过立法，按照薪酬趋势调查结果，分高、中、低三级公务员减薪，减幅介乎百分之1.58%至4.42%。
- 7月近4万名公务员游行抗议立法减薪立法会三读通过《公职人员薪酬调整条例草案》，落实削减公务员薪酬
- 10月公务员薪酬开始被削减4个员警协会主席、公务员总工会和政府公园及游乐场管理员工会、律政司高级助理法律政策专员单格全（MichaelReidScott）以及被停职的高级督察刘国辉个别公务员及团体，先后入禀法庭控告政府的减薪方案违反《基本法》。
- 2003年
- 6月高院法官夏正民指立法减薪没有违反《基本法》，判政府胜诉，单格全及被停职的高级督察刘国辉就高院判决提出上诉。
- 2004年
- 11月上诉庭裁定公务员就政府立法减薪司法复核上诉得直，并指立法减薪违反基本法。
第二次减薪：0+3+3方案
- 2002年
- 12月董建华定出06/07年削经常开支200亿元目标，政府提出公务员减薪幅度为6%。
- 2003年
- 2月立法会通过“0+3+3”减薪方案，即削减公务员薪酬6%，该财政年度不执行，2004年1月1日和2005年1月1日分两次各减薪3%，立法会多个政党和多个工会均接受“0+3+3”方案，但认为要与立法减薪分开处理。
- 2004年
- 3月在立法减薪事件中曾控告政府的律政司高级助理法律政策专员单格全(Michael Reid Scott)，再度入禀控告政府的“0+3+3”方案违法。
- 2005年
高院夏正民法官判词(2003年6月10日)
- 政府有权立法更改雇佣合约
- 现有薪酬机制可加可减
- 公务员待遇不低于1997年6月30日的规定，不应以硬性数字作指标
- 政府立法减薪并没改动雇佣合约条款
上诉庭罗杰志及郭美超法官判词(2004年11月29日)
- 回归前并无法例容许政府更改公务员的薪酬
- 改变薪酬是改变合约，是一个基本的改变，一定要得到劳资双方的同意
- 若政府认为减薪方案不会令服务条件低于97年前的标准，是“闭上一只眼”
首席法官马道立判词(2004年11月29日)
- 政府一直有不受限制的权力就公务员的薪酬作出修改
- 基本法第100条只是确保公务员的聘用条件不能“较以往为不利”
- 公务员的受雇合约亦应受制于任何基于公众利益而订立的法例
工会
香港公务员有多个工会，包括1914年创立的香港政府华员会，为香港历史最悠久及会员人数最多的公务员工会。其他包括香港公务员总工会、政府人员协会、香港公务员工会联合会和香港文书职系公务员总会和政府纪律部队人员总工会。到2019年反修例运动起，有人成立“新公务员工会”，希望能以守卫法治精神、凝聚同侪声音、保护公务员自由表达意见的权利为己任，并就不同的社会事件和公务员事务表态。不过到2021年1月16日，主席颜武周考虑理事人身安全和保障会员资料下，宣布解散工会。[12]
争议
公务员的政治中立
香港前宗主地英国的文官中立制度传统，大部分是诉诸于习惯（convention），特别反映在匿名性机制，即“高级文官无畏惧及无偏好地给予部长意见，并不偏不倚地执行部长的决定。”[13] 根据特区前行政长官曾荫权的说法，香港公务员所奉行的政治中立价值，是在末代香港总督彭定康时期才提出的[14]。而在1997年以前，港英政府就参考英国本土作法，明文限制包括所有首长级官员、政务官、新闻主任及警察公务人员参与政治活动。 港英时代的殖民地条例还明定，除高级公务员，其他公务员不论在勤务或非勤务时间皆不许接受相关公共政策的采访，以及发表或出版任何可被合理地视为带有政治或行政性的言论或文章[15]。但是港英时代事实上没有存在政治和行政二分的传统，在1980年代立法机关引进民主选举后，由于民选议员逐渐要求政府官员必须增加受问责度（accountability），而捅破政治中立这一假象。同时无论英国或中华人民共和国政府，都有期望利用中立的神话性及模糊性，从而将政务架构中可能存在的“政治”特性，局限于总行政首长身上[15]。这些是导致在主权主体转变后，香港政府中的高级官员对政治中立都有很多不同理解，持续是反映出该体制导致高级公务员可能兼担政客的双重身份和矛盾问题，也反过来有动摇到这样价值[16]。
在2022年施政报告提出修改《公务员守则》后，同年10月25日公务员事务局长杨何蓓茵于立法会交待细节，表示修改后的版本，将列明公务员需具备维护国家主权的意识，并且不再使用“政治中立”，指公务员不能因政治中立作为借口不执行政府工作，计划在2023年首季发出草拟版本作内部咨询。有公务员团体认为，应在修改版本内订明指引界定违规行为；有学者担心，删去“政治中立”会影响公务员行事准则，对不同政团不再一视同仁，引发程序公正争议。[17]
港公仆亦是中国特区公仆争议
2020年6月7日，公务员事务局长聂德权出席民建联举办的“强化管治 寻找出路”圆桌会议时说，公务员是特区政府主要骨干，要向特首及特区政府“绝对忠诚”。在一国两制下，香港公务员是特区政府公务人员，也是“中华人民共和国香港特别行政区政府的公务员”，公务员执行职务时要考虑此两重身份。他表示未来会加强公务员对国家观念及意识，特别是掌握《基本法》及《宪法》的宪制秩序。公务员工会联合会总干事梁筹庭表示，有关说法会让公务员无所适从，公务员只希望服务香港市民。而《公务员守则》没有提及公务员不可批评政府，认为聂德权说法是要求公务员全日遵守《守则》。新公务员工会主席颜武周也表示首次听到公务员要思考“两重身份”，要求政府交代出处。[18]
2021年5月，行政长官林郑月娥接受中国中央电视台访问时表示，香港正与广东方面商讨互调公务员“挂职”，使两地公务员更加相互了解情况。公务员事务局局长聂德权在4月亦曾经表示，未来将要求公务员必须在3年试用期内完成内地的培训课程。[19]
宣誓拥护《基本法》及效忠香港特区
2020年7月，公务员事务局向香港立法会提交文件，建议所有由该年7月1日起入职的公务员，均须签署文件声明拥护《香港基本法》及效忠香港特区。同年9月，政府发放消息，于10月中率先就新入职公务员的安排发出通告，若拒绝签署将不获聘用。[20]
| “ | 我谨此宣誓，本人为中华人民共和国香港特别行政区政府公务员，定当拥护《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，效忠中华人民共和国香港特别行政区，尽忠职守，对香港特别行政区政府负责。 | ” |
政府在2021年要求所有公务员签署拥护《基本法》声明，截至4月1日，有129名公务员未有签署及交回声明，这些人未获聘用[21]。到4月中，有公务员工会联合会总干事指出效忠声明引起内部衍生出“笃背脊”文化，有过万宗投诉交由公务员事务局处理。此举让导致团队气氛很差，人心惶惶，当中包括有新入职公务员被同事截取社交平台的言论，指他有政治表述，促政府正视“笃背脊”文化问题。公务员事务局发言人表示，没有接获部门或政策局指投诉有显著增加，更指没有证据显示在公务员宣誓或作出声明后，收到有所谓超过一万宗涉及公务员的投诉。[22]
无心推动残疾人士就业
2023年4月，政府披露2021/22年度共聘请2607名残疾公务员，占整体公务员1.47％，两者均为回归后新低。立法会社福界议员狄志远批评不理想，建议政府设立配额制，规定残疾人士需占整体公务员至少2%。公务员事务局表示，2021/22年度有74名残疾人士入职；同年266人离职，较前一年度的240人增11%。香港失明人协进会会长黄俊恒批评，数字反映政府不再愿意聘请残疾人士，无心推动残疾人士就业。聋人服务组织“龙耳”创办人邵日赞说，残疾人士近年因新冠疫情就业困难，政府应带头增聘，并建议当局招聘时提供更多支援，如面试时安排手语翻译员。
公务员总工会主席冯传宗表示，公务员一直支持聘请残疾人士，符合要求者亦可优先获聘，不认为当局不鼓励聘请。[23]
注释
参考文献
引用
- ^ 《1998年法律适应化修改条例草案》委员会报告的摘录 （页面存档备份，存于互联网档案馆），香港立法会
- ^ 香港公务员制度【香港经验丛书】 （页面存档备份，存于互联网档案馆），作者：黄湛利
- ^ 首長級編外職位81個 最長做到2029年 公務員薪酬年度開支916億. 香港01. 2023-05-17 [2023-05-18].
- ^ 【轻盘点】图文回顾香港政府架构改革，轻新闻 2017-07-01
- ^ 马沅.香港法律汇编（vol.2）[Z].香港：华侨日报有限公司，1953，173.
- ^ 南风.港英“孤臣孽子”能否顺利过渡九七[N].信报，1995-06-15.
- ^ 7.0 7.1 保障与制约：英国管治香港的港督制度 （页面存档备份，存于互联网档案馆），刘曼容，中共中央党校学报 2011-05-19
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- ^ 公務員減薪事件簿. 文汇报. 2004-11-30 [2010-06-03]. （原始内容存档于2010-06-11）. （页面存档备份，存于互联网档案馆）
- ^ 公僕減薪案終院判港府勝訴. 大纪元. 2005-07-14.
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- ^ Scott, I. (2010). The public sector in Hong Kong. Hong Kong: Hong Kong University Press
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- ^ 南辕北辙的议题与路径：政治转型下台湾与香港文官中立机制之比较 （页面存档备份，存于互联网档案馆），民101年9月 页35-62 ，苏伟业，公共行政学报‧第四十三期；初稿曾发表于2012台湾公共行政与公共事务系所联合会暨国际学术研讨会“永续治理：新环境、新愿景”（2012 年 5 月 26 日）
- ^ 存档副本. [2022-10-26]. （原始内容存档于2022-11-16）. （页面存档备份，存于互联网档案馆）
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- ^ 殘疾公務員數回歸新低 狄志遠倡設聘請配額. 明报. 2023-04-20 [2023-04-06]. （原始内容存档于2023-04-25）. （页面存档备份，存于互联网档案馆）
来源
- 书籍
- 王赓武. 《香港史新編》. 三联书店 (香港). ISBN 962-04-1255-9.
